[2018] [논문] 혁신 정책의 세 가지 프레임 (R&D, 혁신 체제, 그리고 전환적 변화) - Schot & Steinmueller

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원제: Three frames for innovation policy: R&D, systems of innovation and transformative change

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저자: Johan Schot, W. Edward Steinmueller

연구 요약 오디오 브리핑 (NotebookLM)

Source: Generated by AI (Gemini)

1. 연구의 핵심 주제

이 논문은 역사적 맥락에 따라 형성된 과학기술혁신(STI) 정책을 세 가지 프레임으로 분류하여 분석합니다. 특히 현대의 기후 변화, 불평등, 빈곤 등 복잡한 사회·환경적 과제(예: 지속가능발전목표, SDGs)를 해결하기 위해서는 기존의 두 프레임을 넘어선 '전환적 변화(Transformative Change)'라는 세 번째 프레임에 대한 성찰과 실험이 우선되어야 함을 주장합니다.

2. 제1프레임: 성장을 위한 혁신 (R&D 중심)

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등장 배경: 제2차 세계대전 이후, 과학적 발견이 경제 성장과 번영에 기여할 것이라는 기대감 속에서 등장했습니다.

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혁신 모델 (선형 모델): 과학적 발견이 응용 연구를 거쳐 상업화로 이어지는 선형적(linear) 과정을 가정합니다.

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정책 정당성 (시장 실패): 기초 과학 지식은 무임승차가 가능한 '공공재'적 성격을 띠므로 민간 시장이 충분히 투자하지 않는 **'시장 실패(Market failure)'**가 발생합니다. 따라서 국가가 R&D 자금을 직접 지원하고 국방, 보건 등 임무 지향적 연구를 주도해야 한다고 봅니다.

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한계: 기술 발전이 초래할 수 있는 환경 파괴나 사회적 부작용은 불가피한 비용으로 간주하거나, 혁신 과정이 끝난 후 사후 규제(ex-post regulation)를 통해 해결하려 합니다.

3. 제2프레임: 국가 혁신 체제 (네트워크 및 학습 중심)

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등장 배경: 1980년대 세계화 및 국제 경쟁의 심화 속에서, 국가 간 경제 성장률의 차이(예: 동아시아 국가들의 빠른 추격)를 설명하기 위해 등장했습니다.

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혁신 모델 (상호작용 모델): 지식은 지리적, 문화적 거리를 쉽게 뛰어넘지 못하는 '암묵성(sticky)'을 지니고 있음을 깨닫게 됩니다. 혁신은 과학, 응용, 상업화 간의 피드백이 일어나는 상호작용적 학습 과정으로 이해됩니다.

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정책 정당성 (시스템 실패): 대학, 기업, 정부 등 지식 창출 기관들 간의 협력 및 조율이 부족한 **'시스템 실패(System failure)'**를 해결하는 데 초점을 맞춥니다.

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주요 정책: 클러스터(산학연 연계) 구축, 흡수 역량 강화를 위한 교육, 기술 기반 신규 기업(기업가 정신) 지원 등 시스템 내 요소들 간의 네트워크 형성을 장려합니다.

4. 제3프레임: 전환적 변화 (사회-기술 시스템 전환 중심)

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등장 배경: 기존의 경제 성장 및 R&D 중심 정책으로는 기후 변화나 심화되는 불평등과 같은 부작용을 통제할 수 없다는 인식에서 출발합니다.

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핵심 개념 (사회-기술 시스템 전환): 단지 새로운 기술(예: 전기차 배터리)을 개발하는 것이 아니라, 에너지, 모빌리티, 식량 공급 등 '사회-기술 시스템(Socio-technical systems)' 자체를 근본적으로 전환해야 합니다. 이는 인프라, 규제, 사용자의 선호도, 문화적 습관까지 포함하는 광범위한 변화입니다.

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주요 정책적 과제:

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방향성(Directionality) 설정: 모든 혁신이 무조건 좋은 것은 아니며(파괴적 창조일 수 있음), 사회적/환경적 목표를 향한 다양한 발전 경로(대안)를 모색하고 선택해야 합니다.

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실험주의(Experimentation): 기존의 낡은 시스템에 도전하기 위해 불확실성을 수용하고 사회적 관점의 실험을 장려하는 보호된 공간(니치, Niches)을 만들어야 합니다.

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포용적 참여: 생산자뿐만 아니라 시민 사회, 사용자(소비자) 등 다양한 행위자가 초기부터 적극적으로 논의와 실험에 참여해야 합니다.

5. 결론 및 정책적 시사점

새로운 프레임이 등장했다고 해서 이전 프레임들이 불필요해지는 것은 아닙니다. 국가 혁신 체제를 구축하고 R&D 투자를 늘리는 1, 2프레임의 정책 수단은 여전히 유효합니다. 하지만 가장 중요한 것은 '제3프레임(전환적 변화)의 렌즈'를 통해 기존 정책들을 일관성 있게 조율(layering)하는 것입니다. 기존 시스템에 깊이 뿌리박힌 가치와 저항을 극복하고 지속가능한 사회를 만들기 위해서는 세 번째 프레임에 기반한 적극적인 정책 실험이 시급합니다.

[제시의 연결과 실천] : Jessie’s Perspective

제3프레임과 고령화 대응 리빙랩

1. 실천적 고민

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맥락: 제3프레임(전환적 변화)의 정책 담론이 현재 진행 중인 **'고령화 대응 리빙랩'**의 철학도 일치합니다.

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핵심 가치: 리빙랩은 단순히 개인의 문제를 해결하는 데 그치지 않고, 급격한 인구구조 변화라는 도전에 맞춰 사회 시스템 전체를 지속가능한 방식으로 전환하는 것을 궁극적 목표로 삼습니다.

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전략: 사회가 고령화 속도를 따라가지 못하는 지체 현상을 극복하기 위해, **'니치(Niche) 전략'**을 통해 새로운 사회 시스템으로의 전환을 만들어 보고 싶습니다.

2. 이론적 연결 및 의미 확장 (제3프레임 기반 분석)

사회-기술 시스템 전환 (Socio-technical System Transition)

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고령화나 불평등과 같은 복잡한 사회 문제는 단편적인 기술 개발이나 경제 성장 중심의 정책(제1, 2프레임)만으로는 해결할 수 없으며, 인프라, 규제, 사용자의 선호도, 문화적 습관까지 포괄하는 '사회-기술 시스템' 자체의 근본적인 전환이 필요합니다.

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따라서 현재 추진 중인 고령화 대응 리빙랩은 제3프레임이 지향하는 거시적 시스템 전환을 현실에서 직접 구현하는 실천 사례라 할 수 있습니다.

전략적 니치 관리 (Strategic Niche Management)

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 '니치 전략'은 전환적 변화 정책에서 강조하는 실험과 학습의 보호 공간인 '니치(Niche)' 구축과 맞닿아 있습니다.

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리빙랩은 정부, 기업, 시민사회, 사용자가 모여 불확실성을 수용하고 실패를 통한 학습을 장려하는 공간입니다. 궁극적으로는 기존의 주류 관행과 제도에 도전하여 시장과 시스템을 재편하는 실험 공간(니치)의 역할을 수행할 수 있습니다..

공동창조자로서의 사용자 역할 재정의 (Co-creation)

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이전의 혁신 프레임에서 사용자는 단순히 수요를 제공하거나 완성된 서비스를 수용하는 수동적 존재에 불과했습니다.

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그러나 리빙랩과 같은 제3프레임 체계에서 사용자는 새로운 생활 방식과 요구를 창출하는 소비자(user-consumers), 정책 개혁을 위해 로비하는 시민(user-citizens), 대안적 비전을 제시하는 정당성 부여자(users-legitimators), 그리고 새로운 해결책을 고안하는 **생산자 겸 기업가(user-producers/entrepreneurs)**로서 공동창조(co-creation)의 능동적 주체로 격상됩니다.

기존 시스템의 저항 극복 및 해체 (Destabilisation)

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새로운 니치 실험이 사회 전체의 변화로 확장되기 위해서는 기존 시스템에 깊이 뿌리박힌(locked-in) 규제나 문화적 가치, 그리고 기존 체제에서 이익을 얻는 기득권 네트워크의 강한 저항을 마주하게 됩니다.

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따라서, 실험 공간을 키워가는 것뿐만 아니라 이질적인 주체들 간의 갈등을 조정하고 협력을 이끄는 **'생산적 상호작용(productive interactions)'**을 통해 낡은 관습을 흔들고 해체하는 전략적 고민이 병행되어야 합니다.

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[제시의 연결과 실천] : Jessie’s Perspective

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