사이임팩트 워킹페이퍼 1호 | 전환적 혁신정책론에서 혁신주체들의 역할과 기능

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전환적 투자, 전환적 대학, 지속가능한 창업생태계, 정부의 동태적 능력론을 중심으로

발행일 2026.09 편집·발행 사이임팩트 저자 송위진(한국리빙랩네트워크 정책위원장), 성지은(과학기술정책연구원 선임연구위원)

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요약

이 글은 혁신정책의 새로운 패러다임인 '전환적 혁신정책론'의 관점에서, 혁신활동에 참여하는 주체들의 기능과 역할을 다루는 논의들을 리뷰하는 연구다. 그동안 전환적 혁신정책론은 에너지 전환, 자원 순환 등 정책 영역별로 전환적 혁신을 구현하는 논의들을 발전시켜 왔지만, 혁신활동을 수행하는 주체들의 기능과 역할에 대한 논의는 충분히 다루지 않았다. 본 연구에서는 이런 점에 주목하여 혁신주체별로 전개되고 있는 '전환적 투자론', '전환적 대학론', '지속가능한 창업생태계론', '전환지향 정부의 동태적 능력론'을 살펴본다. 각각의 논의에서 전환적 관점들이 반영되면서 기존 접근과 차별화된 논의들이 어떻게 이루어지는지 검토하고 향후 연구방향을 제시한다.

주제어: 전환적 혁신정책, 전환적 투자, 전환적 대학, 지속가능한 창업생태계, 정부의 동태적 능력

이 글은 2027년 초 발간될 과학기술정책연구원의 2026년 정책연구 「지역 기업가정신의 모델 설계 및 진단 방법 연구」의 내용을 일부 담고 있다.

Ⅰ. 서론

혁신정책의 패러다임이 변화하고 있다. 기업 혁신활동 강화와 산업발전에 초점을 맞추던 혁신정책이 사회적 도전과제 대응을 중심으로 재구성되고 있다. 산업경쟁력 강화에 중점을 둔 기존 관점을 넘어 기후위기, 양극화, 인구구조 변화와 같은 사회 전체 수준의 문제에 대한 혁신적 대안을 모색·실현하는 데에서 혁신활동의 근거를 찾는 프레임이 확산되고 있다(OECD, 2024; Schot and Steinmueller, 2018; Diercks et al., 2019; EEA, 2019; 송위진·성지은, 2021).

새로운 정책 프레임은 도전과제에 대응하기 위해서는 기존의 사회·기술시스템을 넘어 새로운 지속가능한 사회·기술시스템이 필요함을 강조하면서 시스템 전환을 역설한다. 기존 시스템에서 구성요소들을 개선하는 것이 아니라 시스템 자체를 재구성해야 한다는 주장을 하고 있는 것이다. 이 때문에 새로운 정책 프레임은 '전환적 혁신정책(Transformative Innovation Policy)'으로 명명된다. 또한 도전과제 대응을 위한 임무를 강조하고 있기 때문에 임무지향적 혁신정책(Mission-oriented Innovation Policy)의 내용도 포괄하고 있다(Mazzucato, 2018; 2019).

이런 정책 프레임은 혁신 연구자들을 넘어 실무자인 혁신정책 커뮤니티에서도 받아들여지기 시작했다. 유럽연합은 유럽 차원의 연구개발 프로그램인 Horizon Europe의 기본 프레임으로 임무지향적 혁신정책을 제시하고 있다. OECD는 과학기술관계 장관회의에서 전환적 과학기술혁신정책 어젠다를 제시하면서 향후 혁신정책의 방향을 새롭게 설정하였다(OECD, 2024). OECD는 정책들을 표준화해서 확산시키는 역할을 하고 있기 때문에, 전환적 혁신정책은 새로운 패러다임으로 자리를 잡아갈 것으로 보인다.

한편 새로운 프레임이 주류화되기 위해서는 기존 관성을 넘어서야 하는 과제가 있다. 새로운 패러다임은 기존과 다른 관점을 구현하는 데 필요한 구체적인 제도와 프로그램이 제시되어야 현실 정책으로 작동할 수 있기 때문이다. 그렇지 않다면 정책의 형식은 새로운 프레임을 지향하고 있지만 그 내용은 기존 방식대로 구성되는 디커플링 상황이 전개된다. 현재 한국을 포함한 많은 국가들이 임무지향적 정책, 전환적 혁신정책을 논의하고 있지만, 기존 정책의 틀을 유지하면서 지속가능성이라는 지향점만 형식적으로 강조하는 모습은 이런 양상을 잘 보여주고 있다(Kattel and Mazzucato, 2023; Ahokas et al., 2024; Diercks et al., 2019). 일종의 '전환 워싱(transformation washing)'이 이루어지고 있는 것이다.

이런 상황을 극복하기 위해 전환적 혁신정책, 임무지향적 혁신정책을 지향하는 정책 및 활동가 그룹은 각 영역에서 전환적 혁신정책의 프레임에 부합되는 구체적인 제도와 프로그램을 개발하는 데 많은 노력을 기울이고 있다.[^1] 탄소중립 전환, 지역사회 통합돌봄 시스템 구축, 순환경제 구현을 위한 프로그램, 지속가능한 모빌리티 구현을 위한 정책, 포용적 시스템 구축을 위한 프로그램 등이 다양한 방식으로 연구·수행되고 있다. 이들은 주로 에너지·환경·식량·물 등 사회적 도전과제 관련 주제들을 중심으로 논의를 전개한다. 이와 함께 기존의 산업혁신정책, 지역혁신정책, 공공연구개발정책을 재구성하는 여러 프로그램을 기획·운영하고 있다(Geels, 2024; Geels and Penna, 2015; 박진희, 2020; 조정호·이민규, 2025; 송위진·성지은, 2022; EEA, 2019, PNAS 2023.11.21. 특집호).

이렇게 주제별, 정책 영역별로 전환적 정책과 프로그램을 구현하기 위한 노력들이 구체화되고 있지만 전환과정에 참여하는 주체들의 기능과 역할에 대한 논의는 활성화되어 있지 않다. 전환적 혁신정책론이 패러다임 초기 단계에 있기 때문에 대부분의 논의들이 각 영역에서 이루어지는 전환활동에 초점이 맞추어져 있다. 그러나 전환적 혁신정책론이 정책과 혁신이론의 일반이론으로 자리 잡기 위해서는 전환적 혁신활동을 수행하는 주체들의 역할과 기능에 대한 깊이 있는 검토가 필요하다. 이러한 논의가 있어야 의사결정자들의 정책활동을 체계화하고, 각 조직들이 기존 프레임의 경로의존성을 넘어 새로운 프레임으로 전환적 혁신활동을 수행할 수 있기 때문이다.

본 연구에서는 이런 점에 주목하여 기업, 대학, 정부가 참여하는 혁신과정인 투자, 인력양성과 지식생산, 기술사업화, 정책과정에서 전환적 혁신정책의 틀이 적용되는 새로운 논의들을 리뷰하고자 한다. 전환적 혁신을 수행하는 기업, 대학, 정부의 역할과 기능을 다루는 이들 논의는 개별 정책 프로그램과 분과 연구 등에서 각개약진식으로 전개되고 있다. 본 연구에서는 구글과 인공지능 검색을 통해 전환적 혁신정책과 기업 투자, 대학의 인력양성과 지식생산, 기업생태계를 통한 기술사업화, 혁신을 위한 정부 역할을 개념화하는 논의들을 추적하면서 관련 내용들을 정리할 것이다. 따라서 본 연구는 전환적 혁신 정책의 주체에 대한 논의들을 다룬 포괄적인 접근이 아니며 여러 분과와 영역에서 이루어지는 연구와 활동에 대한 발견적 과정을 통해 리뷰를 수행한다. 그리고 이를 토대로 전환적 혁신정책의 혁신주체에 대한 향후 연구방향을 제시하고자 한다.

연구의 구성은 다음과 같다. 우선 전환적 혁신정책의 주요 논점을 정리한 후, 전환적 관점을 반영하고 있는 전환적 투자론, 전환적 대학론, 지속가능한 창업생태계론, 전환지향 정부의 동태적 능력론을 살펴본다. 각각의 논의에서 전환적 관점이 반영되면서 기존 접근과 차별화된 논의들이 어떻게 전개되는지 검토할 것이다. 종합에서는 이러한 전환지향적 담론들에서 나타나는 특성을 정리하고 향후 연구방향을 논의할 것이다.

Ⅱ. 전환적 혁신정책의 특성

전환적 혁신정책은 혁신체제론에 입각한 전통적인 논의와는 다른 프레임을 제시하면서 '인식론적 전환'을 하고 있다(Kattel and Mazzucato, 2023). 혁신정책의 주류 논의인 혁신체제론은 혁신 활성화를 최우선 목표로 설정하고 혁신을 촉진하기 위한 제도와 네트워크 구성에 초점을 맞추었다. 여기서 과학기술혁신정책의 목표는 혁신과 경제성장을 위한 시스템을 만드는 것이다.

그러나 전환적 혁신정책은 기후위기, 양극화, 인구문제, 지역소멸 등과 같은 도전과제에 직면한 현재 사회·기술시스템의 지속가능성을 크게 우려한다. 이들은 그동안 방향성 없이 혁신활동이 전개되었기 때문에 현재와 같은 위기가 도래했다고 생각한다. 이러한 위기의식은 기존 혁신정책론의 프레임에는 존재하지 않았던 것이다. 전환적 혁신정책은 과학기술혁신 정책·활동의 존재 이유와 지향점, 혁신활동과 정책의 대상 영역, 혁신의 과정과 방식에서 새로운 접근이 필요하다고 인식한다. 그 내용을 간략히 정리하면 다음과 같다(Schot and Steinmueller, 2018; Diercks et al., 2019; EEA, 2019; 송위진·성지은, 2021; 송위진 엮음, 2017).

<표 1> 전환적 혁신정책의 기본 관점

	혁신체제론(제2세대 정책)	전환적 혁신정책론(제3세대 정책)
정책 목표	혁신 활성화 및 산업경쟁력 강화	(방향성 강조) 기후위기·양극화·초고령화·지역소멸과 같은 사회적 도전과제 대응하기 위한 혁신정책의 방향성·임무지향성 강조
정책 대상	산업혁신 촉진과 그것을 활성화하기 위한 제도·인프라 형성	(전환지향) 에너지, 보건·의료, 이동, 식량, 주거, 생산 등 사회전체의 재생산과 관련된 사회·기술시스템의 전환
정책 프로그램	전문조직이 중심이 되어 기획한 전략을 통해 프로그램 진행	(비전기반 실험) 공유된 전환 비전에 기반한 다양한 주체들이 참여하는 실험과 학습을 통해 프로그램 진행

첫째, 전환적 혁신정책은 과학기술혁신 활동과 정책의 목표에서 '방향성'을 강조한다. 전환적 혁신정책은 방향성 없이 혁신 활성화와 산업경쟁력 강화에 집중하는 전통적 접근을 비판하면서, 혁신활동과 정책의 출발점을 사회 전체 수준의 도전과제에서 찾는다. 기후위기, 초고령화, 양극화, 지역소멸과 같은 심각한 도전과제에 대응하여 경제적·사회적·환경적 지속가능성을 확보하는 것이 혁신정책의 목표가 된다. 그리고 혁신정책의 방향성과 임무는 국가나 전문가가 정하는 것이 아니라 다양한 주체들이 참여하는 숙의과정을 통해 구성되는 것으로 본다.

둘째, 전환적 혁신정책은 시스템의 개선이 아니라 '전환'을 지향한다. 현대 사회를 구성하는 사회·기술시스템이 기후위기, 양극화, 인구변화와 같은 사회적 도전과제를 만들어내고 있기 때문에 이를 극복하기 위해서는 새로운 사회·기술시스템으로의 전환이 필요하다는 것이다. 탄소중립 시스템, 예방과 돌봄 중심의 보건·의료시스템, 자원순환 경제, 지속가능한 모빌리티 시스템, 다양성·형평성·포용성 있는 혁신체제가 전환적 혁신정책이 지향하는 사회·기술시스템이다.

그런데 사회·기술시스템은 현 사회를 유지하는 과학·기술, 산업, 법·제도, 정책, 생활방식, 인프라, 문화의 결합체로서 시스템을 유지하려는 관성이 있다. 이런 상황에서 몇 개의 정책이나 기술혁신이 이루어진다고 해도 시스템의 개선·최적화 정도만 이루어질 뿐 시스템 전환은 이루어지지 않는다. 자동차 수가 계속 증가하는 상황에서 수요를 전기자동차로 대체하는 정책만으로는 에너지 전환에 크게 도움이 되지 않는다. 전기자동차 도입과 함께 자동차 수요의 감소, 이동수요 감소, 자동차 소유 방식과 문화·법·제도의 변화, 공공 이동시스템의 활성화 등이 수반되어야 지속가능한 모빌리티 전환이 이루어진다. 새로운 과학·기술, 산업, 문화, 인프라, 생활방식 등이 시스템으로 재구성되어야 지속가능성을 확보할 수 있다는 것이다. 이런 점에서 전환적 혁신정책은 개별 요소가 아니라 시스템 전체 차원의 변화를 지향하는 장기 정책으로서, 기술만이 아니라 사회를 변화시키는 전환적 사회·기술혁신을 모색한다. 이 때문에 산·학·연과 같은 주체들뿐만 아니라 다양한 이해관계자와 시민사회가 혁신활동·정책에 관여하게 된다.

셋째, 전환적 혁신정책은 사회·기술시스템 전환의 출발점이 되는 혁신 프로그램으로서, 다양한 혁신 주체들이 참여하는 '비전에 입각한 실험(vision-guided experiment)'을 강조한다. 문제해결을 위해 전문가 중심으로 기획된 대규모의 정책, 영향력이 큰 첨단기술의 광범위한 적용 전략(technological solutionism)만으로는 전환이 이루어지지 않는다고 파악한다. 사회·기술시스템은 복잡계 시스템으로서 그 전환과정은 사전에 기획된 정교한 방식으로 진행되기 어렵기 때문이다. 이런 상황에서는 다양한 실험을 수행하면서 니치혁신을 진행하여 더 나은 대안을 발견하는 것이 불확실성에 대응하는 방안이 된다. 정부나 전문가 집단이 결정한 대안을 하향식으로 추진하는 방식이 아니라 전문가, 이해당사자, 시민들이 함께 대안을 탐색하고 학습하는 민주적 실험이 필요한 것이다. 그리고 실험을 통해 도출된 대안들이 확장·연계·확산되면서 새로운 사회·기술시스템의 교두보가 만들어지고 기존 시스템과의 경합이 전개된다. 새로운 사회·기술시스템이 확장되고 기존 시스템이 재구성되면서 시스템 전환이 이루어지게 된다. 이 때문에 전환적 혁신정책에서는 전환의 출발점이 되는 정책랩(policy lab), 리빙랩(living lab), 사회랩(social lab), 규제 샌드박스 등 사회·기술실험이 이루어지는 '랩'이 중요하다.

<그림 1> 사회·기술시스템의 전환 과정

(자료: EEA(2019))

Ⅲ. 투자: 투자기관의 전환적 투자론

1) 기존 접근: 포트폴리오 투자론

혁신활동이 활발히 전개되기 위해서는 모험적 투자가 필수적이다. 새로운 대안을 탐색하는 혁신활동은 불확실성이 크기 때문에 위험을 감수하는 투자가 절대적으로 필요하다. 정부연구개발투자나 민간분야의 R&D 투자, 혁신제품 구매를 위한 투자, 중소기업에 대한 R&D 보조금 지급 등 다양한 방식으로 투자가 되어야 새로운 아이디어가 죽음의 계곡을 넘어 혁신으로 발전한다.

전통적으로 투자는 재무적 이익을 얻기 위해 이루어졌다. 투자를 통해 얻어지는 수익률이 중요한 지표가 되며 그것이 지니는 사회적 가치는 논의의 대상이 아니었다. 연구개발투자는 기업이나 국가가 미래의 성장동력을 확보하기 위해 기술·제품·서비스에 투자하는 활동으로서 포트폴리오 관리를 통해 리스크를 최소화하고 이익을 최대화하는 접근을 하고 있다.

2) 새로운 접근: 임팩트 투자론과 전환적 투자론

그러나 2010년대에 금융위기, 기후위기를 본격적으로 경험하게 되면서 투자론에서도 새로운 접근이 이루어졌다. 재무적 가치와 사회적 가치를 동시에 추구하는 자본투자 방식인 임팩트 투자(impact investment)가 논의되기 시작했다(노희진 외, 2013).

임팩트 투자는 사회문제 해결에 영향을 미칠 수 있는 기업에 투자하는 활동으로서, ESG와 이해관계자 자본주의론과 같은 기업에 대한 인식변화가 등장 배경이 되고 있다. 임팩트 투자론은 사회문제를 발생시키는 주체에서 사회문제를 해결하는 주체로서의 기업의 역할 변화와 가능성을 강조한다(성지은 외, 2024). 또 우리 사회가 직면한 도전과제는 정부, 시민사회만으로는 해결이 어려운 난제가 되고 있기 때문에, 정부·시민사회·기업이 함께 집합적으로 문제를 해결하는 활동이 필요하다는 주장도 한다(Kania and Kramer, 2011).

이러한 측면에서 볼 때 임팩트 투자론은 기업혁신활동의 방향성과 임무지향성을 명확히 하고 있다. 기업(혁신)활동의 목표는 재무적 가치 창출뿐만 아니라 문제 해결을 위한 방향성을 가져야 한다는 점을 주장하고 있는 것이다. 임팩트 투자는 자선기관, 임팩트 투자사, 정부의 모태펀드 등을 통해 소셜 벤처, 사회혁신 기업, 사회연대경제 조직 등 사회문제 해결에 초점을 맞춘 영리·비영리 조직에 투자를 한다.

<표 2> 임팩트 투자와 전환적 투자

	임팩트 투자	전환적 투자
세계를 보는 관점	예측 가능, 선형, 원자화된 세계	불확실함, 복잡계 시스템으로 구성
임팩트의 지향점	SDGs 관련 지표의 개선	사회·기술시스템의 지속가능한 전환
임팩트의 원천	개별 기업투자·프로젝트를 통한 임팩트 창출	다양한 투자자산과 금융·비금융활동의 통합을 통한 임팩트 창출
분석·투자의 단위	단일 기업이나 기술에 투자한 자산	시스템 전환을 위해 여러 분야에 투자된 자산들이 통합된 전략적 포트폴리오
임팩트 지표	임팩트의 증가·감소	시스템 동학, 새롭게 발현되는 시스템적 특성
자금조달의 패러다임	단일 자금원	민간투자, 자선재단, 공공투자 등 다양한 자금원들을 조직화하는 아키텍처 설계

자료: Hofstetter(2023)에서 수정, 성지은 외(2024)에서 재인용

이렇게 방향성을 갖는 혁신투자를 지향하지만 임팩트 투자는 주로 기술이나 회사를 개별적으로 지원하는 데 초점을 맞추고 있다(single-point solution). 그러나 이러한 개별 기술·기업에 대한 투자는 고립된 임팩트를 만들어낸다는 한계를 지니고 있다. 탄소중립 전환과 같은 도전과제를 해결하기 위해 전기자동차 기술에 투자했지만 전기자동차 수요가 증가하는 상황이 지속되면 에너지 수요는 계속 늘어날 수밖에 없다. 에너지 전환을 위해서는 시스템을 개선하거나 로컬 수준에서 문제를 해결하는 활동을 넘어, 시스템 전체의 변화를 전망하는 접근과 투자가 필요해진다(성지은 외, 2024).

전환적 투자론[^2]은 시스템 전환의 전망을 가지고 개별 기업·기술 중심의 임팩트 투자를 넘어 사회·기술 시스템 전환을 목표로 하는 '시스템 투자(systemic investing)', '전환 자본(Transformation Capital)', '전환적 투자(Transformative Investment)를 지향한다(Daggers, Hannant and Jay 2023; Yau, 2024; Hofstetter, 2023; Penna et al., 2023; EIT and Climate-KIC, 2020; 성지은 외, 2024). 사회적 도전과제는 복잡하고, 상호 연결된 사회적·기술적 요인 때문에 시스템 차원의 변화가 필요하며, 이를 위해 통합적 접근을 강조하고 있는 것이다. 전환적 투자론은 전환적 혁신정책의 기본 틀을 반영해 '혁신의 방향성'과 '시스템 전환'이라는 관점을 명시적으로 제시하고 있다.

'전환 자본(Transformation Capital)'을 주장하는 TransCap Initiative는 전환적·임무지향적 혁신을 지향하는 시스템 투자의 주요 활동을 다음과 같이 정리하고 있다(Hofstetter, 2023): 전환적 투자는 시스템 분석에 초점을 맞추어 그 지점의 문제가 해결되면 시스템 전환이 용이하게 이루어지는 '핵심 개입지점(leverage point)'을 파악하는 데 노력을 기울인다. 그리고 이 지점의 변화를 위해 필요한 금융적, 정책적, 사회적 혁신 활동을 종합적으로 고려한다. 이를 위해 사적 투자, 기관 출자, 공공투자, 자선투자, 세금 감면, 보조금 등 다양한 금융자원을 통합적으로 조달하여 전략적인 투자 포트폴리오를 구상한다.

<표 3> 전환적 투자의 주요 활동

전환적 혁신정책 특성	전환적 투자의 주요 활동	구체적인 내용
방향성 설정과 공유	시스템 전환 의도 설정	사회·기술시스템 전환의 지향점과 임팩트 투자의 목표 설정
방향성 설정과 공유	사회·기술시스템 분석	현재와 미래의 사회·기술시스템의 노드, 연결점, 동학에 대한 분석
시스템 전환 관점 도입	시스템 전환을 위한 핵심 개입지점 파악	작은 행동으로 시스템 차원의 변화를 이끌어낼 수 있는 핵심 개입지점(노드)의 파악
시스템 전환 관점 도입	전략적 투자 포트폴리오 구성	핵심 개입지점에의 투자를 위해 서로 연계된 다수의 자산(주식, 채권, 부동산, 민간투자, 보험 등)과 여러 투자 단계를 포함한 투자 포트폴리오 구축
시스템 전환 관점 도입	전환수단에 대한 통합적 접근	시스템 전환을 위한 금융·비금융을 포함한 다양한 활동들에 대한 통합적 접근
새로운 시스템 구현을 위한 전환실험과 학습	자금조달 아키텍처 구성	시스템 전환 투자 과정에서 다양한 자본(사적투자, 자선재단, 공공투자 등)들을 연계·혼합하는 틀 구성
새로운 시스템 구현을 위한 전환실험과 학습	결합효과 창출	다른 자산·활동(인력양성, 정책개선, 기술개발, 시장형성, 시민참여 등)들의 결합을 통한 시너지 효과를 창출하여 임팩트를 증폭
새로운 시스템 구현을 위한 전환실험과 학습	투자프로그램 설계	전환적 혁신에 부합되는 책무성, 거버넌스, 법적 구조를 반영한 투자 프로그램 설계
새로운 시스템 구현을 위한 전환실험과 학습	시스템 차원의 임팩트 측정	정적인 산출량의 증가가 아니라 시스템 전환의 특성 발현에 초점을 맞춘 임팩트 측정
새로운 시스템 구현을 위한 전환실험과 학습	학습	추가 투자에 대한 인사이트를 얻기 위해 시스템에서 새롭게 등장한 특성에 대한 학습

자료: Hofstetter(2023), 성지은 외(2024)에서 정리

Ⅳ. 인력양성과 지식창조: 전환적 대학론

1) 기존 접근: 상아탑 모델과 기업가적 대학

인력양성과 지식창조를 담당하는 대학에 대한 전형적인 이미지는, 전문가들이 사회와 유리된 채 지식을 창출하고 지식인을 교육하는 상아탑의 모습이었다. 그러나 2000년대를 거치면서 기술혁신의 속도가 빨라지고 사회가 고도화되면서 상아탑으로서의 대학 이미지는 산·학 연계를 통한 산업발전을 지향하는 기업가적 대학(entrepreneurial university)으로 대체되었다.

혁신체제론에 기반한 기업가적 대학론은 연구·교육과 함께 산업발전이라는 제3의 임무를 설정하고, 이를 위해 기업과의 산학협력을 통해 산업 경쟁력을 강화해야 한다는 점을 강조한다. 대학-산업-공공부문이 협업하는 '3중 나선(triple helix)'론도 이와 맥을 같이 한다. 대학과 공공부문, 기업이 네트워크를 형성해서 산업혁신을 활성화할 수 있는 혁신클러스터를 구축하고 신산업을 발전시키는 기업가적 대학은 정부 정책과 대학활동을 바라보는 주류적 틀로 자리 잡았다. 여기서 대학 교육·연구의 목표는 산업발전과 경제성장이 되고 있다(김종영, 2023; 한정희, 2023).

2) 임무지향적 대학론, 전환적 대학론

2010년대를 거치면서 기후위기, 지역소멸, 양극화 등이 우리 사회의 중요한 이슈가 되면서 기업가적 대학을 넘어서는 새로운 논의들이 등장하기 시작했다. 산업발전과 경제성장을 넘어 도전과제 대응에 초점을 맞춘 '임무중심적 대학(mission-oriented university)', 대학-기업-공공부문과의 협업을 넘어 시민사회와 함께 혁신활동을 수행하는 '4중 나선형'(quadruple helix) 대학, 사회도전과제 대응과 지속가능한 시스템 전환을 지향하는 '전환적 대학(transformative university)'에 대한 논의들이 나타났다. 대학의 존재 이유와 교육·연구·사회활동의 목표를 사회적 도전과제 대응에서 찾는 접근들이 다양하게 논의되고 있다(Pflitsch and Menzel, 2026; Trippl et al., 2023; Loorbach and Wittmayer, 2024; 김은정 외, 2020; 남수연, 2024).

임무지향적 대학은 EU의 임무지향적 혁신정책의 영향을 직접적으로 받은 논의로서 연구와 혁신의 방향성을 강조하는 접근이다. 덴마크의 Aalborg 대학은 이를 명시적으로 추구한다. 동 대학은 사회적 도전과제에 대응하는 임무 수행을 지향하면서 기업·시민사회·정부와의 협업을 통해 지속가능한 대안을 탐색한다. 그리고 이를 효과적으로 추진하기 위해 연구관리 가이드라인을 만들어 임무지향적 연구를 구체화하고 있다(Pedersen, 2024). 호주의 Monash 대학도 임무지향적 연구와 혁신의 필요성을 주장한다(Monash University, 2024).

4중 나선형 대학 모델은 그동안 3중 나선 모델에서 빠져있던 사회를 혁신주체로 고려하는 연구·교육 활동을 강조한다. 여기서는 다학문 연구, 학제적 연구를 넘어 초학제적 연구(trans-disciplinary research)의 필요성을 제기한다. 다양한 학문분과들의 협업을 넘어 전문가들이 지닌 지식과 현장의 당사자가 지닌 지식의 상호작용을 통해 새로운 지식을 창출하는 방안을 논의한다(임홍탁·송위진, 2019; 이찬용, 2017; Pohl and Hadorn, 2008).[^3]

전환적 대학은 사회의 도전과제 대응과 시스템 전환의 관점에서 대학의 역할을 재정의하고, 전환에 기여할 수 있는 활동을 강조한다. 즉 전환적 교육과 전환적 연구를 대학의 역할로 규정한다. 전환적 연구를 통해 새로운 사회·기술시스템의 전망을 탐색하고, 전문가와 활동가가 문제해결을 위해 함께 연구하는 초학제적 연구를 진행하며, 수행한 연구가 지향하는 사회와 방향성이 같은가를 성찰하는 활동을 한다. 전환적 교육에서는 지식 전달이 아니라 주체들 간의 협업을 통한 공동창조 활동이 전개되며, 지식획득보다는 문제를 정의하고 해결하는 능력 함양이 이루어진다(Pflitsch and Menzel, 2026; Trippl et al., 2023; Loorbach and Wittmayer, 2024). 지역의 지속가능한 전환에서 대학의 역할을 논의하는 Trippl et al.(2023)은 전환적 대학의 특성을 다음과 같이 제시한다.

<표 4> 기업가적 대학과 전환적 대학의 차이

	기업가적 대학	전환적 대학
기능	기술이전, 과학커뮤니케이션과학·기술문제 해결	지속가능한 전환을 위한 공동창조 활동
목표	경제발전에의 기여	지속가능성 확보, 사회문제 해결 지속가능한 전환에의 기여
관점	시장과의 연계를 통한 지식사업화	지속가능성과 전환
접근	·기술과 제품개발 중심·문제에 대한 개별적 접근·대학과 기업의 상호작용·대학이 지식창출의 주요 원천	·이해당사자와 장소 중심·서로 연계된 문제에 대한 포괄적·시스템적 대응·다양한 이해당사자들과의 여러 층위의 지식 교류·다양한 지식원천 활용
협력유형	대학, 산업계, 정부부문의 협력	대학, 산업계, 정부, 시민사회 등 다양한 주체들의 협력
성과결정 요인	·특화된 과학지식·기술혁신·학위과정을 통한 전문가 양성	·다학제적 과학지식·기술혁신과 사회혁신·사회에 기반한 지식과 초학제적 공동 학습·학위과정을 통한 전문가 양성과 평생학습·지식이 전문화되고 문제가 여러 분야에 걸쳐져 있는 상황에서 이에 대응하기 위한 '지식 큐레이션' 역할 수행
주요 공간	실험실, 테크노파크나 인큐베이터와 같은 통제된 공간	마을, 지역, 도시와 같은 개방된 생활세계, 리빙랩
성과 확산	·발명품, 라이센스, 특허·창업과 테크노파크·컨퍼런스와 논문·컨설팅·전문인력의 공급	·문제해결을 위한 지식관리와 큐레이션·기술이전과 경제발전·실증 프로젝트와 실험·자연·인공환경의 재구성·사회·기술실험·정책과정에의 참여·전환과정에 있는 사회에 필요한 교육과정 재편

자료: Trippl et al.(2023)에서 일부 수정

Ⅴ. 기술사업화: 지속가능한 창업생태계론

1) 기존 접근: 창업생태계론

혁신체제론에 입각한 제2세대 혁신정책 패러다임에서는 기업가정신을 분석하는 틀로 '창업생태계(entrepreneurial ecosystem: EE)'론이 발전되어 왔다(구양미, 2021; 이우진 외, 2020; 김선우 외, 2021). 기술사업화를 추진하는 기업들의 혁신활동은 개별 조직의 창의적 행동뿐만 아니라 지역에 형성된 창업생태계에 의해 영향을 받는다는 구조(생태계)를 강조하는 논의들이 전개된 것이다. 창업생태계론에서는 혁신창업과 관련된 자원을 교류하고 창업을 활성화하는 데 영향을 미치는 조직들과 제도, 네트워크, 인프라를 강조하고 있다. 이들이 효과적으로 구성되어야 기업혁신이 활성화되어 지역 발전과 성장이 이루어진다는 주장을 하고 있다. 혁신친화적인 제도설계를 통해 성장을 촉진한다는 혁신체제론의 논리를 창업생태계에 반영하고 있는 것이다.

창업과 관련된 혁신시스템을 강조하는 창업생태계론은 경제적 가치 창출에 초점을 맞추고 있다. 그러나 창업이 이루어지는 공간은 경제적 가치 창출과 관련된 생산만이 아니라 지역주민의 의식주 및 돌봄 등 삶의 재생산과 관련된 사회적 가치 창출이 이루어지는 곳이다. 특히 초고령화, 지역소멸, 양극화, 기후위기와 같은 도전과제가 심화되는 상황에서 창업생태계의 활동은 경제적 성장만이 아니라 사회적 발전까지 포괄하게 된다. 그리고 이 때문에 사회적 가치를 창출하는 조직(사회연대경제 조직, 비영리조직 등)들이 창업생태계에 참여하게 된다.

2) 지속가능한 창업생태계론

'지속가능한 창업생태계(sustainable entrepreneurial ecosystem: SEE)'론은 SDGs 달성을 목표로 하는 기업가정신이 구현되는 생태계를 논의하고 있다(Volkmann et al., 2021). 기업가정신 연구의 '제4의 물결'이라고 이야기되고 있는 이러한 접근은 기후위기, 양극화, 인구구조 변화와 위기의 심화, UN SDGs론의 영향력 강화, 순환경제와 녹색전환 정책의 등장과 같은 환경 변화에 대응하여 창업생태계론을 발전시킨 것이다(Truong Thi et al., 2024).

지속가능한 창업생태계는 지속가능성을 지향하는 혁신주체들의 지향성과 역량, 지속가능성 구현을 위한 문제 해결 활동에서의 협력과 네트워크 형성, 지속가능성을 지향하는 지역의 제도·문화·정책, 지속가능한 혁신을 지원하는 지원시스템 등으로 구성된다(Volkmann et al., 2021).

<표 5> 지속가능한 창업생태계의 구성요소와 성과 예시

구성 요소	세부 요소	내용
참여자들의 지향성과 역량	지속가능성 지향성	생태계의 기업가와 이해관계자들이 지속가능성을 비즈니스 모델의 핵심 가치로 두는 태도
참여자들의 지향성과 역량	기회인식 및 자원동원 능력	지속가능한 발전을 위한 기회 발견과 이를 실행하기 위한 자원 동원 능력
참여자들의 지향성과 역량	공유된 지속가능성 의지	다양한 행위자들이 공유하는 지속가능성에 대한 의지
협력 및 네트워크 형성	이해관계자 네트워크 형성과 협업적 혁신	지속가능성을 지향하는 혁신주체들의 협력적 혁신 활동과 네트워크 형성
협력 및 네트워크 형성	지식기관의 지식공급	대학과 같은 지식기관들의 지속가능한 창업 지식 확산 및 생태계 지원
제도와 문화적 맥락	행동 규칙과 제도적 틀	지속가능한 혁신활동을 촉진하는 규칙과 제도
제도와 문화적 맥락	기업가 문화	지속가능한 기업가정신을 수용하는 문화적 배경
제도와 문화적 맥락	규제 및 정책	지속가능한 벤처창출 촉진 정책과 규제
지원 인프라와 시장	전문지원 시스템	지속가능성을 지향하는 인큐베이터, 액셀러레이터, 투자자, 공공자금 지원 체계 존재
지원 인프라와 시장	지속가능한 시장형성	지속가능한 제품과 서비스 시장의 존재 또는 새로운 시장 창출 능력
성과	생태계 발전 정도	설립된 지속가능한 기업 수, 이해관계자 지원 수준, 협력적 네트워크 형성 활성화 정도
성과	경제적·환경적·사회적 영향 정도	경제성장, 환경개선(예: 온실가스 배출 감소), 사회적 효과(예: 시민참여 활성화, 건강수명 증대), SDGs 지표

자료: Volkmann et al.(2021), DiVito and Ingen-Housz(2021)에서 정리

Gregori et al.(2025)는 그동안 진행된 지속가능한 창업생태계 연구들을 체계적으로 리뷰하면서 전통적인 창업생태계론과 비교되는 특성을 가치지향, 전환적 접근, 경계의 확장으로 정리하고 있다. 여기서 가치지향(value)은 생태계가 지속가능성과 같은 공공선을 지향하는 가치지향성을 내재하고 있다는 것, 전환(transformation)은 생태계가 바람직한 미래를 그리면서 자원을 재조직해서 사회·기술시스템의 전환을 꾀하는 핵심 주체가 될 수 있다는 것, 경계 확장(boundaries)은 혁신과 실천 활동을 통해 생태계의 범위가 역동적으로 재구성된다는 점을 강조하면서 다양한 주체(여성, 취약계층, 자연, 시민)들의 참여, 지역화와 글로벌화를 통한 경계의 변화를 말한다. 전통적인 창업생태계론과는 달리 사회의 지속가능한 전환을 꾀하며 산·학·연 주체를 넘어 다양한 주체들과 함께하는 생태계를 논의하고 있는 것이다.

최근에는 지속가능한 창업생태계를 지속가능한 도시전환의 핵심 요소로 설정하고, 창업생태계가 도시전환에 개입하는 방식과 단계에 대한 연구도 진행되고 있다(Luederitz, et al., 2023; Berger and Blanka, 2024; Khurana and Dutta, 2024). 여기서 기업가는 단순히 신기술을 도입하는 존재만이 아니라, 자원 흐름의 변화를 통해 지역의 물리적 구조와 사고방식, 사회관계를 변화시키는 역할을 하면서 지역의 전환을 이끌 수 있는 존재로 파악된다.

Ⅵ. 혁신정책: 전환을 위한 정부의 동태적 능력론

1) 기존 접근: 시장 실패와 시스템 실패

그동안 정부는 시장실패를 보완하는 수동적인 존재로 인식되거나, 정부실패를 유발하는 부정적 존재로 파악되었다. 변화하는 상황에 대응하여 위험을 감수하면서 새로운 대안을 적극적으로 모색하는 능력이 부족한 존재로 묘사되어 왔다. 정부는 시장을 통한 자원배분이 실패하는 영역인 교육, 기초연구 등에만 개입하면 되고, 그것을 사업화하거나 문제해결에 활용하는 것은 시장과 민간의 영역이 담당해야 하는 것이었다. 정부나 공공부문은 변화에 대응하는 혁신능력이 부족하며, 정해진 정책을 효과적으로 집행·관리하는 운영능력(operation capability)만 있으면 되는 존재로 인식되었던 것이다.

제2세대 패러다임인 혁신체제론에서는 정부의 역할이 확장되었다. 정부는 시장실패와 더불어 시스템 실패(system failure)를 보완하는 존재로 파악되었다. 산학협력을 막는 제도적 틀을 개선하거나 현장과 괴리된 교육제도를 보완하고 정부연구개발 성과의 사업화를 촉진하는 제도를 형성하는 역할을 한다고 인식되었다. 여기서 정부는 기존 사회·기술시스템의 운영을 보완하는 존재였다. 직면한 도전과제에 대응하여 사회·기술시스템의 문제를 인식하고 그것을 전환시키는 존재라는 인식은 미약했다. 반면 제3세대론인 전환적 혁신정책론에서 정부는 도전과제 대응에 실패하는 상황을 전환실패(transition failure)라고 개념화하면서 여기에서 정부 개입의 근거를 찾는다(Diercks et al., 2019; Janssen et al., 2023).

2) 기업가형 국가와 동태적 능력, 전환

지속가능한 시스템으로의 전환을 지향하는 '기업가형 국가(起業家型國家)'를 강조하는 IIPP(UCL Institute for Innovation and Public Purpose) 연구자들은 전통적 논의들을 강력히 비판하고 있다. 이들은 정부를 급변하는 상황에 대응해 새로운 사업을 일으켜 전환적 혁신활동을 수행하는 존재로 인식하면서, 기업전략에 적용되던 동태적 능력론(dynamic capability)을 정부에도 적용하고 있다(Teece et al., 1997; Kattel et al., 2025a; 2025b). 더 나아가 정부의 동태적 능력이 있어야 도전과제를 해결하고 새로운 혁신성장을 이룩할 수 있다는 주장을 하고 있다.

이들은 동태적 능력이 있는 정부와 그렇지 않은 정부가 있을 뿐이지, 정부 자체가 동태적 능력이 없다는 논의들은 잘못되었다고 비판하고 있다. 이들은 동태적 능력을 정부와 공공부문에 적용하면서, 이를 모든 혁신주체의 행태적 특성으로 파악하고 있다.[^4] 기업은 혁신의 공급, 동태적 능력 보유, 정부와 시민사회는 혁신의 수용, 역동성 취약이라는 고전적인 틀을 해체하고 있는 것이다. 이런 관점에 따르면 정부는 기존 사회·기술시스템을 지속가능한 사회·기술시스템으로 전환시키는 주체다.

<표 6> 공공부문의 동태적 능력과 전통적인 운영능력의 차이

	운영 능력(operation capability)	동태적 능력(dynamic capability)
정의	공공부문이 일상 업무를 수행하는 데 필요한 루틴과 능력. 잘 정립된 기능과 활동을 통해 서비스를 전달	도전과제와 관련된 환경 변화에 대응하여 공공부문의 활동을 적응시키고 변화시키는 능력
목적	주어진 규칙에 따른 운영활동을 효과적으로 수행	장기적인 적응, 혁신, 전략적 변화를 위한 활동
초점	현재의 성과	미래에 대한 대응과 기존 활동의 전략적 재구성
변화의 양상	주어진 자원 내에서의 활동	자원을 투입, 제거, 재구성하면서 변화를 모색
효과	기존 시스템의 유지·보수와 점진적 개선	시스템 차원의 변화
예시	쓰레기 수집, 리사이클링 장치들을 관리하는 지방정부의 일상적 활동	정부가 기후위기, 초고령화, 양극화 등과 같은 위험(또는 기회)를 인지하고 새로운 혁신방안(AI 기술 활용, 지역사회 통합돌봄 시스템 구축)을 채택하고, 기존 자원과 운영방식을 재구성함으로써 도전과제와 관련된 환경 변화에 대응하는 활동

자료: Puttick and Monge(2025)에서 수정, 김영환 외(2025: 246)에서 재인용

Teece et al.(1997)의 동태적 능력론을 확장한 Kattel et al.(2025a; 2025b; 김영환 외, 2025) 등의 연구에 따르면 (지방)정부의 혁신을 위한 동태적 능력은 다섯 가지로 분류된다.[^5] 이를 통해 지방정부는 도전과제에 대응하고 혁신생태계를 진화시켜 지역주민들에게 더 나은 삶을 향유하게 할 수 있다. 이들은 지방정부의 동태적 능력을 측정하는 지표를 개발해 지방정부의 전환적 정책 개발을 지원하고 있다.

Ⅶ. 종합

이 절에서는 앞에서 검토한 논의들을 정리하고 향후 연구 방향에 대해서 논의하고자 한다.

전환적 혁신정책론은 에너지 전환, 자원순환 전환, 물전환, 지속가능한 푸드 전환 등 각 사회적 도전과제를 대상으로 다양한 논의들을 전개해왔다. 시스템 전환의 단계, 전환의 전개과정, 전환의 유형, 전환과정에서 기존 시스템의 재구성 등에 대한 여러 연구들이 이루어지고 있다. 그러나 이 전환과정에 참여하는 혁신주체들의 행동원리와 상호작용 패턴을 일반화하는 논의들은 아직 초기 단계에 있다. 이 글은 이런 측면을 보완하는 연구로서 전환적 혁신정책론의 틀에서 각 주체들의 행동을 검토하는 작업들을 살펴보았다.

이들은 전환적 혁신정책론의 틀을 반영한 '혁신투자, 인력양성·지식창조, 사업화, 혁신정책 활동'에서 전개된 논의들이다. 이 접근들은 '지속가능발전 목표(SDGs)'와 같은 방향성을 강조하는 '가치적 전환', 개별 요소가 아니라 사회·기술시스템 전체의 변화를 강조하는 '시스템 혁신', 자신이 속한 조직군만이 아니라 다른 유형의 조직들과 함께하는 비전 기반 실험을 강조한다. 전환적 투자론은 개별 혁신이 아닌 시스템 혁신을 위한 투자를 강조하면서 핵심 개입지점을 중심으로 한 민관협력투자와 다양한 주체들과의 협업을 주장한다. 전환적 대학론은 지식의 사회적 환원과 사회문제 해결에의 지식 활용을 강조하면서 지역사회·산업계와의 공동창조 활동을 지향한다. 지속가능한 창업생태계론은 기업의 관점에서 지속가능한 사회 실현을 위해 순환경제, 사회적 가치 지향 비즈니스 시스템의 구축·확산을 꾀한다. 전환을 위한 정부의 동태적 능력론은 시스템 변화의 방향 설정과 실험적인 정책실험과 집행을 집중적으로 논의한다. 이들은 전환적 관점을 바탕으로 기존 접근과는 달라진, 자신들이 수행해야 하는 역할과 기능을 제시하고 있다.

1) '임무지향적 혁신체제론'을 통한 개별 논의들의 통합

향후 전환적 혁신정책론이 체계적인 이론적 틀을 구성하기 위해서는 각개약진해온 이들 논의들을 서로 연계하고 통합하는 작업이 필요하다. 전환적 투자 활동과 대학·기업·창업생태계의 전환적 혁신활동, 투자와 혁신활동에 방향을 제시해주고 지원하는 정책 프로그램이 체계적으로 결합되는 논의가 있어야 한다. 이는 에너지 전환, 돌봄 전환, 자원순환과 같이 의제 중심으로 전개되어온 전환적 혁신정책론을, 혁신주체들과 그들의 상호작용의 관점에서 체계적으로 분석할 수 있는 틀을 제시하는 것이다. 즉 전환적 혁신을 공급·활용하는 주체들의 일반적 특성과 기능을 제시하면서 이들의 상호작용과 네트워크, 관련 제도에 대한 논의를 발전시키는 것이다.

이러한 문제의식을 반영하여 '임무지향적 혁신체제(mission-oriented innovation system)', '전환적 혁신 체제(transformative innovation system)'와 같은 논의들이 시작되었다(Hekkert et al., 2020; Elzinga et al., 2023; Neudert et al., 2024). 제2세대 혁신체제론에서는 혁신과정에서 주체들이 맺는 네트워크와 관련 제도를 혁신체제로 파악하고 이들의 특성에 따라 혁신의 성과가 정해진다는 주장을 해왔다. 임무지향적 혁신체제론에서는 혁신주체들이 형성한 관계와 제도적 틀에 따라 시스템 전환이 구현된다고 주장한다. 혁신체제론의 문제설정과 성과들을 반영하면서 전환적 혁신정책론의 관점에서 이론을 진화시키고 있는 것이다.

임무지향적 혁신체제는 "사회적 임무를 정의·추구·달성하기 위해 혁신적 대안을 개발·확산하는 데 기여하는 주체들의 네트워크와 일련의 제도들"로 정의된다. 임무는 사회적 도전과제에서 유래하기 때문에 혁신활동은 기술혁신을 넘어 사회·기술혁신의 특성을 지니며, 기업, 연구기관, 대학, 시민사회, 정부와 같은 다양한 조직들이 혁신주체로 참여하게 된다(Hekkert et al., 2020; Elzinga et al., 2023). 그리고 이는 지속가능한 사회·기술시스템으로의 전환을 추동하는 엔진 역할을 담당한다.

임무지향적 혁신체제론은 전환을 위한 방향 설정과 투자·인력 등과 같은 자원동원, 전환을 위한 지식개발·확산, 기술사업화를 지향하는 기업가적 행동, 새로운 사회·기술시스템 관련 시장형성과 정당성 확보 등을 핵심 활동으로 정의한다. 그리고 이 활동들을 종합적으로 평가하면서 현 임무지향적 혁신체제가 직면한 문제를 파악하고 정책 대안을 제시한다(Hekkert et al., 2020; Elzinga et al., 2023). <표 7>에서 보는 바와 같이 임무지향적 혁신체제론에서 제시하는 기능·활동은 전환적 투자, 전환적 대학, 지속가능한 창업생태계, 정부의 동태적 능력과 직접적인 관련이 있다. 따라서 임무지향적 혁신체제론을 각 주체들의 활동을 통합하는 틀로 설정하고 각 주체들의 전환적 혁신활동을 살펴보는 작업이 가능해진다. 향후 임무지향적 혁신체제론과 연계해서 각 논의들을 발전시키는 연구가 진행될 필요가 있다. 이를 통해 임무지향적 혁신체제론의 논의도 풍부해지고 각 주체별 논의도 연계와 통합이 활성화될 수 있다.

<표 7> 임무지향적 혁신체제에서 이루어지는 활동·기능과 주요 주체

임무지향적 혁신체제의 기능	전환적 혁신활동에 참여하는 주체들에 대한 논의
사회·기술시스템의 전환 방향 설정	사회적 도전과제와 대안의 방향성 설정(정부의 동태적 능력론)
새로운 시스템을 위한 지식개발	대학이나 기업의 사회·기술혁신 지식 창출(전환적 대학론)
새로운 시스템과 관련된 지식확산	사회·기술혁신 지식 확산(전환적 대학론)
새로운 시스템을 위한 기업가 활동	도전과제 대응을 위한 창업생태계(지속가능한 창업생태계론)
새로운 시스템을 위한 시장형성	도전과제 대응과 관련된 정부의 시장형성(정부의 동태적 능력론)
새로운 시스템을 위한 자원 동원	새로운 사회·기술혁신을 위한 투자와 인력양성(전환적 투자, 전환적 대학, 정부의 동태적 능력론)
새로운 시스템에 대한 정당성 창출	사회·기술혁신에 사회적 정당성 확보(정부의 동태적 능력론)

자료: Elzinga et al.(2023) 논의를 바탕으로 재구성

2) 전환적 혁신에 참여하는 당사자·시민사회에 대한 논의

전환적 혁신정책은 도전과제 대응에 초점을 맞추기 때문에 도전과제와 관련된 시민사회, 당사자의 참여를 필요로 한다. 여기서 당사자·시민사회는 단순한 참여자가 아니라 문제 현장의 지식을 보유하고 있는 파트너로서, 도전과제 대응 혁신과정에 참여하는 전환적 혁신주체로서 파악될 수 있다.

전통적으로 과학기술학(STS)에서는 시민사회의 참여를 강조하며, 과학기술활동에서 참여를 통한 공동창조의 가능성과 한계를 논의해왔다(현재환·홍성욱, 2012; 김명심·김지연, 2022; 차민경·박희제, 2024). 이들은 시민참여의 다양한 유형을 살펴보고, 그것이 지니는 의미를 강조하고 있다. 그러나 당사자와 시민들이 전문가와 함께하는 혁신과정에 참여하기 위해 필요한 능력, 더 나아가 지속가능한 전환의 전망을 형성하고 공동으로 대안을 만들어가는 전환적 혁신주체로서의 의미를 충분히 검토하지 않고 있다. 이들 논의는 시민참여를 강조하고 있지만, 구조적 한계 때문에 현실의 혁신과정에 적극적으로 참여할 수 없는 수동적 존재로서 시민사회와 당사자를 기술하고 있다.

전환적 혁신정책론은 도전과제 대응에 초점을 맞추어 가치지향성과 당사자 참여를 강조한다. 과학기술학의 논의와 달리 구조적 제약에도 불구하고 당사자와 시민사회가 전환적 혁신활동에 적극적으로 참여할 수 있다는 것을 강조하면서, 그것을 위한 조건 형성과 능력 함양을 논의한다(Trischler et al., 2022; Boni et al., 2025; Ghosh et al., 2025).

이는 정부를 전환을 위한 동태적 능력을 지닌 존재로 파악하는 것과 유사한 논의이다. 전환에 대한 실천적 열망을 바탕으로 기존 시스템을 넘어서는 전환적 혁신활동을 수행하는 당사자와 시민사회의 동태적 능력을 강조하고 있는 것이다. 시민은 사회문제가 발생하는 이유에 대한 지식을 보유하고 있으며, 일상생활 속에서 실제적인 해결책을 구현할 수 있기 때문에, 혁신활동에의 단순 참여자가 아니라 동태적 능력에 입각한 활동을 수행하는 핵심적 주체로 파악된다(Trischler et al., 2023). 시민사회는 전환적 혁신의 방향 설정과 전환실험에서 중요한 주체로 참여하게 된다.

그러나 현재 전환적 혁신에 참여하는 당사자·시민사회의 능력에 대한 논의는 많지 않다. 시민들이 참여하여 전환의 방향성을 제시하고 혁신활동을 수행하는 사례에 대한 논의가 이루어지고 있으나, 이것을 동태적 능력론에 입각하여 체계화하는 연구가 필요하다. 더 나아가 개별 시민이 아니라 조직화된 시민들이 수행할 수 있는 역할과 능력에 대한 좀 더 깊은 논의가 진행되어야 한다. 당사자·시민참여형 전환적 혁신은 집합적인 방식으로 전개되기 때문이다.

3) 새로운 행동방식 착근과 패러독스 관리에 대한 논의

이와 함께 혁신주체들의 새로운 역할과 기능을 실제로 작동시키기 위한 방안에 대한 연구도 필요하다. 앞서 살펴본 논의들에서는 각 조직들이 사회·기술시스템 전환과정에서 수행해야 하는 역할과 기능을 강조하지만, 경로의존성이 강하게 존재하고 있는 상황에서 각 주체 스스로가 기존의 틀을 넘어 새로운 루틴을 개발하면서 변화해야 하는 과정에 대한 논의는 충분히 다루어지지 않고 있다. 현존하는 수익 중심, 개별투자 중심의 혁신투자, 도전과제 해결보다는 논문 중심으로 평가되는 대학 평가 시스템, 경제가치 창출의 창업생태계 논리, 혁신보다는 주어진 사무의 운영에 초점을 맞춘 정부의 일하는 방식을 넘어 어떻게 새로운 루틴을 도입할 것인가에 대한 연구가 있어야 한다. 전환이 한 번의 정책으로 이루어지는 것이 아니라 다양한 실험을 통해 진행되기 때문에, 현실에서는 기존의 틀을 유지하면서도 전환적 혁신을 동시에 추진하는 것이 된다(Pflitsch and Menzel, 2026).

이는 개별 조직 수준이나 조직 간 관계에서 기존 활동과 전환을 위한 새로운 활동을 동시에 수행하는 패러독스 관리와 관련된 논의로서, 모순적 상황을 극복하면서 효과적으로 혁신활동을 수행할 수 있는 방안에 대한 연구를 필요로 한다. 활용(exploitation)과 탐색(exploration)을 동시에 수행하는 '양손잡이 조직'에 대한 연구가 있지만(Tushman and O'Reilly, 1996), 이는 개별 조직 수준에서의 논의이다. 혁신 생태계와 시스템 전체 차원에서 현상 유지와 전환을 동시에 논의하기 위해서는 새로운 관점과 작업이 필요하다(Pflitsch and Menzel, 2026).

<부록> 현장 사례: 부천치매돌봄리빙랩

사이임팩트가 참여한 부천치매돌봄리빙랩은 4절(전환적 대학론)과 6절(당사자·시민사회의 역할)에 대한 현장 사례가 될 수 있다.

부천치매돌봄리빙랩은 부천시 치매안심센터, 부천의료복지사회적협동조합, 부천대학교 간호학과, 한국에자이가 함께 참여하는 4중 나선(Quadruple Helix) 구조로 운영된다. 여기서 대학은 지식을 생산해 현장에 전달하는 일방적 주체가 아니라, 치매친화도시 구현을 위해 치매 당사자·지역 공공기관, 기업과 함께 지식을 공동생산하는 참여자 중 하나로 자리한다. 부천대학교 학생들이 지역 주민들과 함께한 '부천 100인 치매돌봄 리빙랩 워크숍'은 치매친화 도시에 대한 공동의 비전을 형성하는 활동이었다. 이는 4절에서 논의한 대학이 수행하는 초학제적 연구, 즉 전문가의 지식과 현장 당사자의 지식이 상호작용하며 새로운 지식을 창출한 사례라 할 수 있다.

이 리빙랩은 당사자의 주체화 과정도 보여준다. 동 리빙랩에서 추진하고 있는 '피어서포터' 양성 과정은 돌봄을 받던 사람이 돌봄을 주는 사람으로 전환되는 것을 목표로 한다. 또 강사가 정한 커리큘럼을 일방적으로 전달하는 방식이 아니라 참여자들이 스스로 목표를 설정해가는 참여형 모델로 설계되었다. 이러한 설계 원칙은 "For가 아니라 With"라는 문구로 요약되는데, 이는 리빙랩에서 맺어지는 관계가 전달자와 수혜자의 관계가 아니라 공동설계자 간의 관계를 지향한다는 뜻이다. 당사자는 경험전문가로서 전문가·전달자와 공동창조 활동을 수행하게 된다.

부천 치매돌봄리빙랩의 사례는 4절에서 논의한 대학의 역할 전환과 6절에서 논의한 당사자의 역할 전환이 서로 분리된 흐름이 아니라, 하나의 현장에서 동시에 맞물려 일어난다는 것을 보여준다. 대학이 지식생산을 독점하지 않고 당사자와 지식을 공동생산하는 주체로 바뀌는 과정과, 돌봄을 받던 당사자가 경험전문가로서 돌봄을 제공하는 주체로 바뀌는 과정은 리빙랩에서의 상호작용을 통해 전개된 것이다. 이는 전환적 혁신정책이 요구하는 혁신주체의 역할 변화가 개별 주체의 인식전환이 아니라, 여러 주체들과의 공동창조 활동에서 이루어진다는 점을 보여준다.

"이 자리에서 내가 더 커진 것 같아요" — '부천 100인 치매 돌봄리빙랩 워크숍' 참여자

주석

[1]: STRN(Sustainability Transition Research Networks)의 학회지인 Environmental Innovation and Societal Transition, Technological Forecasting and Social Change 등의 학술지에서는 에너지 전환, 푸드 전환, 자원 순환 전환 등 다양한 사례와 이론들을 다룬 논문들이 게재되어 있다. 임무지향적 혁신정책의 선도연구 집단인 IIPP(UCL Institute for Innovation and Public Purpose)에서는 다양한 임무지향적·전환적 혁신 프로그램에 대한 논의를 다루고 있다. OECD의 Observatory for Public Sector Innovation, EU의 Horizon Europe, Interreg Europe에서는 다양한 분야에서 전개되는 전환적·임무지향적 혁신정책들의 사례와 방법론을 제시하고 있다.

[2]: Hofstetter(2023)에 따르면, 전환적 투자는 "시스템 전환을 위한 자금 조달을 위해, 변화이론을 토대로 시스템 전반에 여러 개입활동을 하면서 다양한 유형의 자본을 전략적으로 배치·투자하는 활동"으로 정의된다.

[3]: 초학제적 연구는 현재 사회문제를 진단하는 '시스템 지식'(System Knowledge), 달성하고자 하는 시스템의 목표를 보여주는 '목표 지식(Target Knowledge)', 그리고 그것의 전환을 이루기 위해 해야 할 일을 다루는 '전환 지식'(Transformational Knowledge)을 필요로 한다(Pohl and Hadorn, 2008).

[4]: 이런 틀에서 보면 시민사회도 동태적 능력을 가진 주체로 파악된다. 혁신을 수동적으로 수용하는 존재를 넘어 전환적 혁신활동을 수행하는 주체로 정의된다(Trischler et al., 2023). 이와 같은 관점의 전환을 통해 비즈니스 혁신만이 아니라 공공혁신, 사회혁신도 혁신연구와 정책의 주요 범주가 된다.

[5]: 정부의 5가지 능력은 다음과 같다.

•

전략적 인식 형성(Cultivating strategic awareness): 새로운 도전과제를 구체화하고 기회를 탐색하는 능력. 이는 분석활동과 함께 시민과 이해관계자와의 숙의를 통해 형성됨

•

중점 영역 설정(Adapting focus area): 중점을 두고 전환적·임무지향적 혁신활동을 수행해야 하는 영역을 선택하는 능력

•

연합 형성(Building coalitions): 혁신활동을 통해 필요한 파트너십을 형성하는 능력. 다른 정부 기관, 대학, 기업, 연구기관, 시민사회 조직 등과 협력관계를 구축해 새로운 혁신활동에 대한 지지와 정당성을 확보하고 필요한 자원을 동원하는 능력

•

재구성(Transforming teams): 문제해결을 위해 기술, 자원 및 작업 방식을 재구성하는 능력. 이는 새로운 기술과 일하는 방식 도입, 전담 부서 및 팀 설립을 통해 구성됨

•

실험 내재화(Embedding experimentation): 불확실성이 높은 상황에서 실험을 통해 학습하고 대안을 찾아나가는 활동을 제도화하는 능력. 대안을 탐색하는 실험을 지지하고 학습하는 활동으로서 리빙랩, 정책랩, 샌드박스, 파이롯테스트 등을 포함

[^6]: '부천 100인 치매 돌봄리빙랩 워크숍' 행사에서 한 참여자는 이 날의 경험을 "이 자리에서 내가 더 커진 것 같아요"라는 말로 표현했다.

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사이임팩트 (SAI IMPACT)

Social Action & Impact

사이임팩트는 현장의 목소리를 정책과 서비스로 전환하는 사회혁신 컨설팅 파트너입니다. 공감 기반 리빙랩, 기업사회혁신 컨설팅, 공동창조 워크숍을 통해 당사자가 삶의 주체로 서는 돌봄사회로의 전환을 실천합니다. 한국리빙랩네트워크·돌봄리빙랩네트워크와 함께 전국 각지의 돌봄 실험을 연결하고 확산합니다.

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